II. Observaciones críticas al Plan de Movilidad 2050
El programa de infraestructura asociado al Plan de Movilidad 2050 y que responde a la inversión de USS$ 50.000 millones en 30 años fue preparado por un conjunto destacados especialistas nacionales y extranjeros y representa una importante hoja de ruta para dotar al país de una superior movilidad, en línea con las demandas de la población y de la economía en su conjunto en un escenario de crecimiento proyectado promedio anual de 2,7%. Sin embargo, se considera que adolece de insuficiencias en diversos planos, tal como se adelantara en los párrafos iniciales, las que fueron discutidas por diversos participantes en el Diálogo que origina este documento. También es efectivo que el Plan no podía prever todas las nuevas circunstancias políticas, sociales y económicas derivadas del ?estallido social? de octubre de 2019.
El programa de infraestructura al 2050 privilegia un enfoque conceptual de continuidad sobre lo que se había venido realizando en materia de infraestructura, sin incorporar propuestas innovadoras y correctivas que tomaran en cuenta señales críticas -de contexto y de la operación misma al interior de la industria de la infraestructura y su actores y funcionamientos- que se han manifestado con intensidad creciente en los últimos años. Resultan significativas, por ejemplo, tanto las conductas corporativas de sectores oferentes de transporte que han venido adoptando posiciones de fuerza, como la inercia del Estado para afrontar las demandas por agilidad, transparencia y mejores procedimientos para una infraestructura dinámica bajo un modelo de asociatividad público- privada.
El Plan de Movilidad 2050 y sus obras de infraestructura, entonces, representan más bien una necesaria y elogiable proyección a largo plazo bajo los parámetros técnicos aceptados, en un marco de optimización en las prioridades de movilidad y el uso de recursos. Entendido así, los importantes factores de entorno no considerados -o mencionados en forma muy secundaria- deben ocupar un lugar central a la hora de evaluar el Plan y su eventual posibilidad de implementación exitosa, parcial o total, en un contexto sociopolítico muy diferente.
Resulta evidente, en cualquier caso, que el Plan debe ser revisado a partir de las directrices conocidas del nuevo gobierno respecto de su concepción sobre los territorios, las comunidades, las prioridades de movilidad y obras, y los modelos de financiamiento y participación de la inversión privada.
Las principales observaciones críticas al Plan de Movilidad 2050 y su programa asociado de infraestructura que surgió en la discusión se describen a continuación:
I. Una participación ciudadana de mayor intensidad: el Plan menciona reiteradamente el tema de la participación ciudadana en relación con las nuevas obras de infraestructura, aunque no escala a la nueva y mayor intensidad con que la ciudadanía y los territorios están demandando su mayor involucramiento en el diseño, construcción y operación de las rutas y vías. Aunque en la práctica en los últimos años se han observado avances en la relación comunidades-territorios/empresas concesionarias/constructoras, a veces con la intervención del mandante (Estado) y el aporte de consultores especializados, el enfoque general del tema de participación ciudadana parece no conversar apropiadamente con una nueva agenda de participación que viene desplegando en estos tiempos un amplio sector de incumbentes (ciudadanía, comunidades, territorios y usuarios).
El Plan debe ser sostenible en varios sentidos. Significa una participación activa de la ciudadanía y de las diversas partes interesadas, y del empoderamiento de los ciudadanos. Las grandes obras son vistas por las comunidades como intervenciones discrecionales, no siempre bienvenidas; el caso de las autopistas concesionadas y la quema de pórticos de peaje con ocasión del ?estallido social? fue una de tantas señales significativas sobre el real alcance del tema, en tanto devinieron en símbolos de intervención y conflicto.
Las personas, en muchos casos, no han incorporado estas obras desde el valor social ni la contribución que pueden hacer a su calidad de vida. Ciertamente un plan de infraestructura y movilidad debe poner en el centro el mejorar la calidad de vida de las personas, un factor que es fundamental en una política pública. Este Plan así lo declara y lo deja expresado a través de las obras proyectadas, pero no aborda suficientemente el tema de una participación ciudadana activa de segunda generación sobre infraestructura vial, el que ya está instalado en la agenda política y pública.
Sobre todos estos temas se ha generado una serie importante de encuentros, foros y documentos en los últimos años. En particular, el CPI ha sido un actor especialmente activo en los temas de participación ciudadana y obras de infraestructura (ver, por ejemplo, Cuadernos del CPI N° 112, septiembre de 2019, Proyectos de Infraestructura y Sostenibilidad; N° 117, diciembre 2019, Participación Ciudadana: Más allá del Sistema de Impacto Ambiental; N° 136, octubre 2021, Impacto de la Infraestructura en los Territorios: Mirada desde las comunas).
El tema de la participación/involucramiento ciudadano en los grandes proyectos de infraestructura debe tomarse con todo el compromiso, rigor y seriedad de una materia que ya está integrada a los principales determinantes de la viabilidad de una inversión de gran envergadura. El Plan de Movilidad 2050 se refiere a esta materia, pero no con el alcance y significación estratégicas necesarias.
II. El tema medioambiental, más que emisiones y contaminación: resulta un enfoque limitado y restringido el considerar el tema medioambiental principalmente como un asunto de emisiones y contaminación, y su medición. Hay otros impactos importantes vinculados a la permanencia y supervivencia de la biodiversidad, corredores biológicos, humedales y, en general, el medioambiente animal y vegetal. Estos aspectos, valiosos en sí mismo, afectan la calidad de vida de las comunidades y definen el perfil de un territorio. El Plan menciona estos aspectos, pero no los incluye de alguna manera -estimación o proyección simples- en su modelación.
iii. Estado: conducción, presencia y funcionalidad: desde diversos sectores se ha insistido en la necesidad de un Estado renovado que supere sus falencias y pueda abordar los desafíos que representan las enormes inversiones en infraestructura de uso social en una perspectiva de largo plazo, pero comenzando desde ahora. La institucionalidad y los procedimientos de permisos, ejecución y recepción de las obras están en el ojo del huracán. También presentan serias deficiencias los mecanismos de solución de controversias y los bajos niveles de transparencia. El término ?permisología? fue acuñado en el sector para sintetizar el engorroso conjunto de trámites demandados por el Estado para la ejecución de obras. Por cierto, estas falencias aplican a todo tipo de obras, incluidas las de infraestructura de movilidad.
La institucionalidad se ha quedado atrás y quedan legítimas dudas si acaso el programa de infraestructura para la movilidad 2050 podría concretarse con la eficacia y eficiencia que cabría esperar. También ha entrado al debate la idea tanto o más sustancial de crear un organismo del tipo institución asesora en infraestructura pública, con la concurrencia de actores públicos y privados, que permita visualizar y orientar el desarrollo de obras a través de todo el territorio con una perspectiva de largo plazo. El CPI ha tenido por varios años un permanente interés en estas y otras materia que involucran al Estado y su institucionalidad (ver, por ejemplo: Cuadernos del CPI N° 114, diciembre 2019, Modificaciones Normativas Inmediatas para un Mejor Desarrollo de las Obras Públicas en Chile; N° 129, diciembre 2020, Uso de Estándares Internacionales de Contratación en Proyectos de Infraestructura Pública; N° 133, junio 2021, Creación de una Comisión Asesora de Infraestructura Nacional).
No está de más referirse a la creación del Fondo Desarrollo País Infraestructura, hoy Fondo Desarrollo País, una iniciativa promisoria y largamente trabajada que por diversas razones no ha logrado instalarse como un actor significativo y con la relevancia que se suponía para el devenir de la infraestructura en el país (ver, Diálogos del CPI, 2018, Fondo de Infraestructura: Espíritu, Fines y Aplicabilidad; Cuadernos del CPI N° 105, agosto 2018, Fondo de Infraestructura: una Interpretación y Sugerencias).
El caso del Fondo Desarrollo País ejemplifica las complicaciones institucionales y también políticas que emergen cuando el Estado ha intentado participar en forma directa y central en los asuntos de infraestructura de uso público. En realidad, no ha habido un acuerdo práctico sobre el accionar del Fondo porque antes no se ha debatido y definido el rol prospectivo y estratégico del Estado en esta área. La política de concesiones bajo un modelo de asociatividad público-privada, en su momento, no obtuvo ese estatus, aunque sí significó un salto adelante en el rol del Estado frente a enormes desafíos de crecimiento económico, movilidad, conectividad y calidad de vida en una perspectiva de largo plazo. Por cierto, estuvo presente la indispensable voluntad política para llevar adelante esta iniciativa paradigmática.
Hacia adelante, el actual bloqueo institucional y político para impulsar obras de infraestructura bajo formas racionales de financiamiento, podría destrabarse con compromisos serios de los actores involucrados y tomando en cuenta la experiencia de las últimas décadas en sus méritos y sus falencias tan interesadamente difundidas. Al respecto, por ejemplo, en el asunto del bloqueo e indefiniciones institucionales, está el tema del cabotaje y la prohibición para naves de bandera chilena para participar en la carga dentro del territorio nacional, un asunto de interés-país que no ha sido abordado en su real trascendencia e importancia.
El grado y forma de una participación más relevante del Estado en los temas de infraestructura y desarrollo del país es un asunto controversial. Sin embargo, después de muchos años de crecimiento económico del país y de las experiencias de dotación de infraestructura de uso público en diversas áreas -en particular, el tema de movilidad y nuevas rutas y vías- se puede concluir que una mayor presencia de un Estado y con más y mejores herramientas debería convertirse en un componente clave para un paradigma renovado en el diseño a largo plazo de las necesidades de infraestructura. Hablamos de un Estado orientador, conductor y consultor, proveedor de la mirada amplia de largo plazo para las nuevas obras y catalizador de las presiones y urgencias, capaz de incorporar los nuevos temas vinculados a la infraestructura y conseguir los balances que permitan un desarrollo constructivo acorde con las necesidades del país, sus regiones y personas. Por cierto, lo anterior aplica a los temas de movilidad y conectividad.
En efecto, un Estado más presente se enmarca dentro de una necesidad todavía más trascendente. Se requiere de una estrategia-país donde el Estado oriente y defina asuntos relevantes que superan la sola dinámica de los agentes económicos en sus interacciones, incentivos y decisiones. Las grandes inversiones se traducen también en efectos colaterales que superan el cálculo de los agentes económicos, marcan una nueva realidad y redefinen las necesidades estratégicas futuras. Sin un Estado partícipe en tales tareas el valor de las iniciativas podría verse depreciado por los efectos negativos no previstos de los nuevos servicios. El caso en nuestro país provee muchos malos ejemplos de impactos no deseados, no anticipados y no calculados adecuadamente.
IV. Los intereses en juego: ¿cómo compaginar intereses diversos, a veces divergentes o directamente contradictorios, a la hora de abordar grandes obras de infraestructura? Por ejemplo, ¿qué opinan los empresarios camioneros respecto de las tarifas que efectivamente les cobren a los que usan las autopistas?, ¿Qué opinan las empresas navieras chilenas que controlan el cabotaje? ¿Qué opinan los consumidores respecto de más tarifas de congestión y más impuestos a los combustibles? ¿Qué opinan las comunidades sobre las prioridades entre vías principales versus caminos interiores? ¿O las flotas de buses y de camiones versus el desarrollo del modo ferroviario? En general, y dicho de otro modo, ¿qué pedirán a cambio en cada caso los actores económicos y sociales involucrados y cuánto distorsionan las propuestas?
Estas preguntas y otras, que tienen que ver con la economía política de las políticas públicas, desafían el carácter analítico y proyectivo del Plan de Movilidad 2050, aunque no su pertinencia ni condición de hoja de ruta necesaria. En cualquier caso, los legítimos intereses en juego, particularmente los más evidentes y de mayor significación económica y social, y que podrán resultar altamente conflictivos para el cumplimiento de un plan, deberían consignarse y adelantar su posible tratamiento y las consecuencias probables de las decisiones adoptadas.